Mataram Kuna merupakan salah satu negara monarki yang pernah berdiri di Indonesia. Birokrasi Kerajaan Mataram Kuna berbentuk hierarki, artinya pembagian kekuasaan berbentuk vertikal. Terdapat beberapa tingkatan dalam pemerintahan, di mana raja merupakan posisi tertinggi. Dalam kosmologi kerajaan Hindu, raja adalah pusat dari segala hal yang ada di kerajaan. Semakin menjauh dari raja (dan juga ibukota kerajaan), berarti posisi jabatan seseorang menjadi semakin tidak penting, atau bahkan dianggap sebagai orang yang harus disingkirkan.

Raja

Sistem pemerintahan Kerajaan Mataram Kuna memiliki struktur birokrasi bertingkat dengan raja berada pada puncak tertinggi birokrasi. Raja adalah pusat dari segala kegiatan pemerintahan kerajaan dan juga pusat kehidupan masyarakat. Raja adalah penjelmaan dewa. Konsep ini sering disebut dengan konsep Dewa-Raja, di mana Raja adalah Dewa yang harus selalu dipatuhi perintahnya dan juga harus dimaklumi segala tindakannya. Pada masa perkembangan kerajaan-kerajaan Islam, konsep Dewa-Raja direduksi menjadi konsep kalifatullah, yaitu raja adalah wakil Tuhan di dunia.

Gelar tertinggi raja adalah Sri Maharaja. Salah satu nama lengkap raja yang cukup sering disebut adalah “Sri Maharaja Rakai Watukura Dyah Balitung Mahasambu”. “Sri Maharaja” merupakan gelar yang menandakan bahwa ia adalah raja tertinggi. “Rakai Watukura” adalah daerah asal tempat ia mempunyai lemah lungguh ataupun pernah menjadi haji (raja kecil/adipati).

Konsep lemah lungguh ini hampir sama dengan konsep yang berlaku di Kerajaan Inggris sekarang, seperti Pangeran Charles yang bergelas Prince of Walles, yang berati Pangeran dari Wales. Sedangkan “Dyah Balitung” adalah nama lahir raja, dan “Mahasambu” adalah nama abhiseka (pentahbisan).

Beberapa raja menyematkan nama yang berhubungan dengan status kedewaan mereka. Contohnya adalah Airlangga yang memakai nama  “Rake Halu Sri Lokeswara Dharmmawangsa Airlangga Anantawikramottunggdewa”. “Lokeswara” adalah nama salah satu pantheon dalam agama Budha, yang lebih lengkap bernama “Avalokiteswara”.

Avalokiteswara adalah Dhyani Bodhisatwa, setingkat di atas Manusi Budha Cakvamuni (Sidharta Gautama). Airlangga mendapatkan gelar ini dari para biksu Budha, yang juga bersama para pendeta Hindu, dilindungi oleh Airlangga di hutan saat pusat kerajaan diserang oleh Haji Wurawari (bedasar Prasati Pucangan/Kalkuta ).

Di sisi lain, Airlangga juga dianggap sebagai penjelmaan Dewa Wisnu karena ia berhasil membawa rakyat Mataram melewati pralaya (akhir kehancuran dunia dalam siklus tahun Hindu) menuju zaman baru. Pengkultusan Airlangga sebagai dewa merupakan suatu hal yang sangat unik antara para biksu dan pendeta Hindu. Mereka sepakat bahwa Airlangga adalah dewa masa kini, sama seperti Avalokiteswara yang termasuk dalam pantheon Budha masa kini, dan Wisnu yang merupakan dewa perawat yang masih menjalankan tugasnya pada masa kini.

Pejabat Tinggi di bawah Raja

Di bawah raja, terdapat posisi orang kedua yang bergelar rakyan mahamantri(atau mapatih) i hino.Posisi ini adalah calon pewaris tahta utama jika raja meninggal. i hino dapat berasal dari anak tertua, namun juga bisa adik raja ataupun saudara dekat raja yang lain. Demikian pula dengan tingkatan di bawah i hino yaitu rakyan mahamantri i halu, dan rakyan mahamantri i sirikan.

Sistem pewarisan tahta pada Kerajaan Mataram Kuna bersifat genealogis, yang berarti pewarisan tahta selalu berdasar atas hubungan kekerabatan keluarga dekat. Dengan sistem demikian, posisi i halu dan i sirikan dapat berasal dari anak-anak raja yang lain (mungkin sekali adik-adik dari i hino). Ada pula i wka yaitu posisi yang diberikan bagi anak raja dari selir.

Apakah tugas dan wewenang dari pejabat-pejabat di bawah raja? sumber-sumber sejarah Kerajaan Mataram Kuna tidak merinci tentang tugas dan wewenang para pejabat-pejabat tinggi di bawah raja. Namun kasus Pu Sindok bisa menjadi gambaran bagamana tugas dan wewenang pejabat tinggi.

Saat masa pemerintahan Dyah Tlodhong, Pu Sindok telah menempati posisi i hino. Ia memimpin pasukan Mataram saat menghadapi serbuan tentara Malayu di pesisir utara Jawa Timur. Melihat posisi yang sangat dekat dengan raja, bisa jadi i hino memiliki tugas dan wewenang sebagai pemimpin militer kerajaan.

Pejabat tinggi selain dari keluarga dekat adalah pamgat tiruan yaitu pejabat tertinggi urusan keagamaan tingkat kerajaan. beberapa sumber menyamakan pamgat tiruan dengan uppapatti yaitu pejabat kehakiman. Pejabat ini memiliki tingkat yang sama dengan i hino dalam struktur birokrasi, hanya saja tidak memiliki hak waris tahta raja. Dibanding dengan i hino, i halu, maupun i sirikan yang bermuatan politis, pamgat tiruan/upapatti memiliki tugas yang sangat jelas dan lebih pada jabatan profesional.

Pejabat-pejabat pusat

Selain pejabat tinggi, di lingkungan istana kerajaan terdapat pula beberapa posisi jabatan dengan tugas dan wewenang tertentu. Ada sebelas posisi jabatan, yaitu rake halaran, rake pangilhyan, rake lanka, pamgat manhuri, rake wlahan, rake tanjung, pankur, tawan, tirip, pamgat makudur, dan pamgat wadihati.

Hampir seluruh posisi tersebut tidak dapat didefinisikan dengan jelas tugas dan wewenangnya. Hanya pankur, tawan, dan tirip yang sering disebut dalam beberapa prasasti sebagai pegawai kerajaan yang bertugas mengurusi keuangan termasuk pula pemungutan pajak. Para pejabat ini mendapat gaji langsung dari kas kerajaan. Indikasi ini karena para pejabat tersebut tidak mempunyai tanah lungguh (tanah bengkok).

Pejabat-pejabat Rendah

Di lingkungan istana dan ibukota kerajaan terdapat kurang lebih 100 hingga 300 pejabat rendah berdasar berita Cina Hsin-T’ang-shu. Deskripsi posisi, tugas, dan wewenang tidak ditulis dengan jelas pada berita Cina tersebut. Para ahli sejarah menduga para pejabat rendah ini masuk dalam golongan manilala dwara haji, yaitu pegawai rendah istana (semacam abdi dalem) yang mempunyai tugas-tugas khusus.

Beberapa posisi pejabat rendah antara lain tuha dagang yang mengurusi restribusi/pajak perdagangan, wilan thani yang bertugas dalam pengitungan luas dan pencatatan hasil lahan pertanian (untuk kemudian dihitung jumlah pajak yang harus dibayarkan pada pankur, tawan, dan tirip). Ada pula posisi unik tuha judi yang bertugas sebagai pengurus usaha perjudian dan juru jalir yang bertugas mengurusi usaha pelacuran (terutama di ibukota kerajaan). Tuha judi sering diintrepetasikan juga sebagai bandar judi, dan juru jalir juga sering diintrepetasikan sebagai mucikari.

Pejabat Daerah

Di luar ibukota kerajaan, wilayah kerajaan dibagi dalam banyak wilayah yang lebih kecil. Istilah Haji atau raja kecil sering ditemukan dalam prasasti-prasasti Jawa Kuna. Haji adalah sebutan untuk raja kecil, mungkin sekali adipati. Daerah yang dikuasai oleh haji nampaknya tidak selalu dapat dikontrol dengan baik oleh pusat, atau bisa juga daerah yang dikuasai oleh haji adalah sebuah daerah otonomi.

Sering para haji melakukan serangan atau pemberontakan terhadap pusat. Salah satu contohnya adalah Haji Wurawari yang menyerang Dharmawangsa Tguh pada tahun 1017 M. Di masa akhir masa Mataram Kuna, serangan yang dilakukan oleh haji malah sering terjadi, seperti Ken Arok (Haji Tumapel) yang menyerang Kediri.

Istilah haji hanya sering disebut jika daerah-daerah di luar ibukota kerajaan melakukan pemberontakan terhadap pusat. Sebutan lain yang sering disebut sebagai penguasa atau pemimpin daerah adalah rakai atau pamgat. Istilah rakai sangat sering digunakan untuk menyebut asal-usul para pejabat yang mendapat mutasi ke pemerintahan pusat.

Para rakai ternyata mempunyai bawahan, seperti tuhanning nayaka, tuhanning mangrakat (pemimpin penari), tunga ning lampuran (pemimpin waranggana/pesinden), citralekha (juru tulis). Ada pula tungu durung yang bertugas menjaga lumbung. Panuran ing wanua yang bertugas memungut pajak di desa-desa. Panuran mungkin sekali kepanjangan tangan dari pankur, tawan, dan tirip.

Watak merupakan istilah untuk menyebut daerah yang dikuasai oleh rakai. Di bawah watak, terdapat wanua atau desa. Pemimpin daerah ini disebut sebagai rama. Rama mempunyai bawahan, salah satunya wuku yang bertugas sebagai juru pengairan. Jabatan rama dipandang sebagai jabatan khas dari sistem Kerajaan Mataram Kuna.

Tidak ada keterangan dari sumber sejarah yang mengkaitkan jabatan rama sebagai bagian dari sistem kekerabatan kerajaan. Namun karena suatu prestasi, sebuah wanua bisa mendapat keistimewaan ataupun hadiah dari kerajaan. Hadiah yang sering diberikan antara lain menjadikan sebuah wanua menjadi sima atau daerah perdikan. Dengan status sima, sebuah wanua dibebaskan dari beberapa pungutan dan pajak.

Brahmana

Brahmana merupakan posisi yang unik dalam sistem pemerintahan kerajaan-kerajaan Hindu, termasuk pula Kerajaan Mataram Kuna. Dalam sistem kasta, brahmana menempati kasta tertinggi dengan kemungkinan mobilitas sosial yang sangat terbatas. Seringkali para bangsawan maupun raja memilih untuk menjadi brahmana di masa akhir hidupnya. Brahmana tidak masuk dalam sistem pemerintahan, namun posisinya memegang peranan penting.

Dalam konteks politik dan ideologi, para brahmana yang akan melegitimasi raja sebagai penjelmaan dewa. Legitimasi ini sangat penting agar para bawahan dan rakyat takut dan patuh terhadap raja. Oleh karena itu, para brahmanalah yang melakukan proses pentahbisan seseorang sebagai raja. Para brahmana sangat dihormati dan dilindungi oleh raja.

Serangan ataupun perilaku tidak hormat terhadap para brahmana, dapat menimbulkan kesulitan bagi raja. Kerajaan Mataram Kuna di akhir masanya (lebih sering disebut sebagai Kerajaan Kediri) runtuh akibat rajanya yaitu Krtajaya meminta penghormatan yang lebih dan tidak wajar dari para brahmana. Para brahmana yang menolak diancam dibakar hidup-hidup oleh Krtajaya.

Para brahmana lari dari Kediri dan meminta perlindungan di daerah Tumapel yang dipimpin oleh Ken Arok. Dengan dukungan para brahmana, Ken Arok akhirnya membawa pasukannya menyerbu pusat Kerajaan Kediri. Kadiri hancur dan munculah kerajaan baru bernama Singhasari.

Masa Kerajaan Mataram Kuna bukanlah masa yang sangat primitif dalam sejarah peradaban di Indonesia. Struktur pemerintahan yang kompleks memperlihatkan bagaimana kebudayaan pada Kerajaan Mataram Kuna sudah sangat maju dan berkembang. Walau birokrasi masih terpusat pada raja dan istana, pengorganisasian masa dalam jumlah besar sudah tampak pada masyarakat Jawa masa lalu.